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我国地方政府债务风险偏好的演化研究

作者:王老师  来源:佳作论文网 日期:2021-04-01 14:16 人气:

摘要

地方政府债务风险偏好是地方政府在制度激励和约束下对于承担政府债务风 险所持有的基本态度,它决定了地方政府的举债行为及其债务风险。长期以来, 我国的财政管理体制、政绩考核机制和政府债务监管制度等制度安排使地方政府 财权与事权的配置出现失衡,并对地方政府的举债行为产生强激励和软约束,导 致地方政府出现过度举债的风险偏好,这是我国地方政府债务快速增长及其风险 不断攀升的内因。目前关于地方政府债务风险偏好的研究主要从静态视角展开, 对其在制度变迁条件下的演化规律鲜有涉猎。综合现有文献的制度分析框架和博 弈分析框架,从动态演化视角进行研究具有现实意义和理论价值。

根据萨缪尔森等人的公共产品理论和政府债务理论可知,政府举债投资行为 兼具正效应和负效应,中央政府需要激励和约束地方政府的举债行为,以实现举 债收益与债务风险的动态均衡。运用威廉姆森的制度分析框架对我国地方政府举 债行为相关制度的变迁及举债行为的演化过程进行比较分析后发现:当地方政府 的举债行为偏离中央政府的预期目标,中央政府将推动制度变迁以改变地方政府 的行为目标及约束条件,使其风险偏好处于演化状态并呈现出主观性、非理性和 可变性。同时,由于中央政府和地方政府存在多重多任务的委托代理结构,双方 的激励相容条件难以达成,中央政府必然存在持续推动制度变迁的动力。换言之, 制度变迁与地方政府债务风险偏好的演化之间存在互动关系,制度变迁决定了风 险偏好的演化机制和演化路径。这一机理可以运用制度与博弈分析框架进行阐述: 首先假定制度是给定的,建立完全信息博弈模型分析债务风险偏好在比较静态下 的生成机制,进而应用演化博弈理论分析制度变迁条件下我国地方政府债务风险 偏好的演化机制和演化路径。

首先考虑制度给定的情形,此时地方政府与中央政府、金融机构的博弈规则 是恒定的,地方政府的债务风险偏好由三方的博弈均衡共同决定。本研宄分析了 地方政府与金融机构的双群体博弈以及地方政府、中央政府与金融机构三方博弈 的纳什均衡条件,解释了地方政府不同债务风险偏好状态的生成机制,并运用无 名氏定理,推导出债务风险喜好状态的抑制条件:即地方政府和金融机构在博弈 中同时选择严酷策略,且双方的贴现因子同时满足临界值。如果上述条件不能满 足,将会出现地方政府过度举债、金融机构竞相放贷的经济现象。

进一步将完全信息博弈模型的假设条件拓展至制度变迁、信息不对称和有限 理性等更符合客观现实的情形,当中央政府观测到地方政府和金融机构的博弈均 衡偏离其预期,且制度变迀的收益大于成本时,中央政府将调整制度以改变地方 政府和金融机构的效用函数和约束条件,继而形成新的博弈均衡。本研宄引入泽 尔腾的多群体复制者动态微分方程,建立地方政府和金融机构的双群体对称演化 博弈模型,并求解出模型在不同制度参数下的五个均衡点,同时引入弗里德曼的 局部稳定性雅克比判别矩阵和计算机仿真模拟程序对这些均衡点的稳定性进行了 判别,推导出债务风险偏好在不同制度环境下的演化稳定策略,进而得到我国地 方政府债务风险偏好的演化路径。研究发现:随着制度的变迁,自上世纪80年代 以来我国地方政府债务风险偏好经历了从风险厌恶到风险喜好的演化过程,而自 2011年中央政府严厉监管地方债以后,风险偏好出现了向风险厌恶方向演化的趋 势。在演化过程中,地方政府和金融机构的群体演化稳定策略均是单元的,局部 的多元策略组合不具有稳定性,这意味着地方政府和金融机构在地方债的扩张或 收缩过程中存在双向“羊群效应”。

最后,以北京市大兴区政府债务风险偏好的演化为例对以上研究进行了经验 分析,研究了 2005年至2014年间该政府举债行为的经济背景、发展阶段以及债 务风险偏好的演化过程。研宄发现,该政府的债务风险偏好在制度变迁条件下处 于演化状态,期间经历了风险喜好的催生强化与抑制扭转两个阶段。这表明我国 地方政府债务风险偏好的演化规律具有客观现实性。

通过理论和实证分析,本研宄的最终结论如下:首先,我国地方政府的债务 风险偏好是地方政府与中央政府、金融机构混合博弈的结果。抑制地方政府过度 举债的风险喜好可以通过增加博弈次数和信息供给来实现,比如强化对政府过度 举债的责任追究制度、推行政府债务信息公开以及延长政府官员考核周期等。其 次,在制度变迀下,地方政府债务风险偏好具有非理性特征,在遗传、变异和选 择机制作用下处于反复调整的状态。再次,地方政府和金融机构的演化稳定策略 组合在演化系统中均呈现为群体性的单元均衡而非个体性的多元均衡。这意味着 中央政府需要建立地方政府债务风险偏好的预警机制,不断推动制度变革使其状 态适应宏观调控的需要。

本研宄在分析框架和研宄视角上均有所创新。首先,对现有研究中相互独立 的制度分析框架与博弈分析框架进行了综合,将宏观层面的制度分析融入到微观 博弈模型中,解释了制度变迁驱动地方政府债务风险偏好演化的内在机理;其次, 在吸收现有研宄成果的基础上,改变了现有研究静态视角的局限性,从动态演化 视角揭示了我国地方政府债务风险偏好的演化规律,有助于理解我国地方政府债 务风险的本质及其未来趋势;再次,借鉴演化经济理论研究了地方政府债务风险 偏好演化的遗传、变异和选择机制,证明了最优制度安排的不稳定性,为中央政 府继续推动债务监管制度变革提供了理论依据。

关键词:地方政府;债务风险;风险偏好;演化机制;制度变迁

ABSTRACT

The debt risk appetite of local government is the basic attitude of the local government to debt risk under the system incentive and restraint, which determines the borrowing behavior of local government and the risk level of debt. The system of influencing the local government's debt risk appetite includes financial system, performance appraisal mechanism and government debt supervision system. For a long time, these institutions have arranged the local government to face the imbalance of financial power and responsibility scope , the strong incentive and the soft constraints of the debt behavior, which promote local government to choose excessive debt. This is the root cause of the rapid growth of debt and the rising debt risk. The existing studies on the debt risk appetite of local government are mainly from the static perspective, which are not paid much attention to the evolution process and mechanism under the condition of institutional change. This study combines the institutional analysis framework and the game analysis framework of the existing studies, and studies this question from the perspective of dynamic evolution, which has practical significance and theoretical value.

According to Samuelson et al.'s theory of public product and government debt, the of behavior government debt has both positive and negative effects, and central government needs to stimulate and restrain local government's borrowing behavior in order to achieve the dynamic equilibrium of economic income and debt risk. Using the institutional analysis framework of Williamson, this paper makes a comparative analysis on the evolution of local government's debt-related system and the evolution of the debt behavior. It found that when local government抯 debt behavior deviated from the expected target of central government, the central government would promote institutional change to change the local government's behavior objectives and constraints, so that the risk appetite was evolving and subjective, irrational and variable. At the same time, because the principal-agent structure between central government and local government has characteristics of multiple-multitasking, the incentive compatibility condition is difficult to achieve, central government continues to promote institutional changes.In other words, there is an interactive relationship between the institutional change and the evolution of local government debt risk appetite, and studying the interaction mechanism can reveal the evolution mechanism of risk appetite. Accordingly, the research ideas are as follows: this paper first assumes that the institution is a given constant, at which time local government faces a constant game rule, and then uses the complete information game model to analyze the generation

mechanism of risk appetite under a given institution. On this basis, this study further analyzes the dynamic evolution of risk appetite under the condition of institutional change.

First of all, this paper assumes that the institution is given, then the rules of the game of local government, central government and financial institution is constant, the local government's debt risk appetite is determined by the tripartite game equilibrium. This study explains the formation mechanism of local government's different debt risk appetite by solving the Nash equilibrium condition of the dual-group game of local government and financial institution and the tripartite game of local government, central government and financial institution. Then, using the Anonymous Theorem, this paper deduces the controlling conditions of risk preference:local government and financial institution in the game at the same time select the strategy of SPNE, and both sides of the discount factor to meet the critical value. In reality, if the above conditions can not be met, the local government will choose excessive debt, while financial institution choose to compete to give loans.

This paper further extends the assumptions of the complete information dynamic game model to the situation of institutional change, imperfect information and bounded rationality. When the central government observes that the game equilibrium of local government and financial institution deviates from its expectations and the benefit of institutional change is greater than the costs,the central government will adjust the system to change the utility function and constraint of local government and financial institution, which will form a new equilibrium. By using Reinhard Selten's multi-population replicator dynamic differential equation, this paper establishes a two-group symmetric evolutionary game model for local governments and financial institutions, and solve the equilibrium points of the model under different institutional parameters. On this basis, this paper uses Friedman's Stability Jacobi Discriminant Matrix and computer simulation program to determine the stability of the above equilibrium points, deduces the evolution strategy of risk appetite in different institutional environment, and then obtains the four stages of evolution. It found that with the change of the institution, since the 1980s, China's local government debt risk appetite has experienced the evolution from risk aversion to risk preference.Since central government strictly supervised local debt in 2011, the risk appetite appeared to the trend of risk aversion. The study also found that in the four stages of evolution, the evolutionary strategies of local governments and financial institutions are presented as group equilibrium rather than individual equilibrium, which means that local governments and financial institutions both have "herding effect" in the process of expansion or contraction of debt.

In order to verify the objectivity of the theoretical research conclusion, this study takes the Daxing District Government of Beijing as an example to analyze the evolution of its debt risk appetite, and study the economic background, the development stage and the development stage of the government's debt behavior from 2005 to 2014. The study finds that the government's debt risk appetite is in the state of evolution under the condition of institutional change, and it has experienced two stages of the enhancement and suppression of risk appetite, which is basically consistent with the theoretical research conclusion.

The following conclusions can be drawn: Firstly, the evolution of local government debt risk appetite is the results of the mixed game of the central government, local government and financial institution under the condition of institutional change. Excessive borrowing may be suppressed by strengthening the accountability system, increasing information,extending the term of government officials and other means of assessment. Secondly, under the institutional change, the local government debt risk appetite has the characteristics of irrationality, and under the action of genetics, mutation and selection mechanism, it is in a state of repeated adjustment Thirdly, the combination of evolutionary stable strategies of local governments and financial institutions all appear as single equilibrium rather than multiple equilibrium in the evolutionary system. This means that the central government needs to establish an early warning mechanism for debt risk appetite and continuously promote institutional changes to adapt the needs of macroeconomic regulation.

This paper has three innovations. Firstly, this paper integrates the perspective of institutional analysis and game analysis from the existing research literature, and integrates macro-level institutional variables into micro-level behavior game mechanism, which can be used to explain how institutional change is driving the evolution of risk appetite. Secondly, on the basis of absorbing the existing research results, this paper overcomes the limitation of the existing static perspective and reveals the evolution law of risk appetite from the dynamic evolution perspective, which provides a theory reference for perfecting the management system of local government debt risk. Thirdly, this paper studies the inheritance, variation and selection mechanism of the evolution of local government debt risk appetite from the theory of evolutionary economy, and proves the instability of optimal system. This provides a theoretical basis for the central government to continue to promote the reform of the debt supervision system.

KEYWORDS: Local Government; Debt Risk; Risk Appetite; Evolution Mechanism;Institutional Change
     目录

1断仑 1

1. 1研宄背景、问题提出和意义 2

L 1. 1研宄背景 2

1,  1.2问题提出 7

1. 1.3研宄意义 8

1.2文献综述 9

2. 2. 1政府举债行为的经济效应 9

1.2.2地方政府举债行为演化的制度动因 9

4. 2. 3地方政府举债行为演化的博弈机制   11

1.2.4地方政府过度举债行为的治理 12

1.2.5文献评述 13

1.3概念界定及研究方法 14

3. 1概念界定 14

2研宄方法 17

1.4研宄内容及创新点 18

1研宄内容 18

1.4.2创新点 19

2理论基础与分析框架 23

1理论基础 23

5. 1. 1政府债务理论 23

2, 1.2风险偏好理论 26

2. L 3演化博弈理论 28

1.4制度变迁理论 30

2.2分析框架 33

2. 2, 1制度与博弈分析范式 33

2. 2. 2地方政府债务风险偏好在制度给定下的博弈均衡 35

2. 2. 3地方政府债务风险偏好在制度变迁下的演化均衡 37

2. 2. 4地方政府债务风险偏好演化分析框架的理论假设 39

3制度变迁与我国地方政府举债行为的演化 41 

3.1我国地方政府举债行为的制度环境 41

3. 1. 1地方政府举债行为的行为主体 41

3, 1.2地方政府举债行为的治理结构 43

3.2我国地方政府举债行为相关制度的变迀 46

3, 1地方政府财政管理制度的变迀 46

3.2.2地方政府政绩考核制度的变迁 48

3.2.3地方政府债务监管制度的变迀 50

3.2.4中央政府推动制度变迁的动因 53

3.3制度变迀下我国地方政府举债行为的演化分析 54

3, 1地方政府举债行为的演化阶段 54

3.3.2地方政府举债行为的演化动因 58

6. 3. 3地方政府举债行为的演化路径 59

3.4制度变迁、举债行为与债务风险偏好的关系 61

3.4本章小结 62

4制度给定下地方政府债务风险偏好的博弈均衡分析 63

4.1模型的基本设定 63

1. 1模型的假定及其合理性 63

7. 1.2完全信息条件下中央政府的制度供给和效用函数 ....64

4, 1.3中央政府给定制度下地方政府与金融机构的效用函数 65

4.2制度给定下地方政府与金融机构的博弈均衡 66

4. 2. 1单个地方政府与单个金融机构的博弈均衡 66

2.2单个地方政府与多个金融机构的博弈均衡 69

2. 3多个地方政府与单个金融机构的博弈均衡 73

4.2.4多个地方政府与多个金融机构的博弈均衡 77

4.3制度给定下地方政府、中央政府和金融机构的博弈均衡 79

1三方博弈模型的参数设定 79

4.3.2三方博弈模型的求解及均衡分析 80

4本章小结   82

5制度变迁下我国地方政府债务风险偏好的演化分析 85

5.1模型的进一步扩展及分析 85

1. 1地方政府债务风险偏好演化模型的假设 85

L 2地方政府债务风险偏好演化模型的构建 86

1.3地方政府债务风险偏好演化模型的求解 88

5. 1.4地方政府债务风险偏好演化的均衡分析 90

5, 2制度变迁下我国地方政府债务风险偏好的演化路径 92

1地方政府债务风险偏好演化的第一阶段 93

5.3.2地方政府债务风险偏好演化的第二阶段 95

5.3.3地方政府债务风险偏好演化的第三阶段 98

5.3.4地方政府债务风险偏好演化的第四阶段 100

5. 3制度变迁下我国地方政府债务风险偏好的演化机制 103

8. 3. 1我国地方政府债务风险偏好的遗传机制 103

5.3.2我国地方政府债务风险偏好的变异机制 104

5.3.3我国地方政府债务风险偏好的选择机制 105

4本章小结   106

6我国地方政府债务风险偏好演化的经验分析一一以北京市大兴区政府为例...107

1大兴区政府举债行为的背景与历程 107

6.1.1大兴区政府举债行为的主要背景 107

9. 1.2大兴区政府举债行为的发展阶段 108

6.2大兴区政府债务风险偏好的演化 111

6.2. 1债务风险喜好的催生与强化 111

6.2.2债务风险喜好的抑制与扭转 114

6, 3本章小结 116

7研宄结论、不足及展望 117

7, 1研究结论 117

7.2研宄不足 119

7.3研宄展望 119

Pf惊 121

参考文献 127

作者简历及攻读博士学位期间取得的研宄成果 135

独创性声明 137

学位论文数据集 139

1绪论

政府举债行为本质上是政府对市场机制的一种干预。自斯密时代开始,直至 凯恩斯主义兴起前,主流经济学对政府举债行为总体持批判态度,认为政府举债 对经济增长无益且滋长风险。凯恩斯主义者则认为,由于现实世界存在市场不完 备、信息不对称和竞争不完全等问题,市场机制不可能自发形成帕累托最优,有 为的政府可以对市场进行纠偏[ 。正如约瑟夫.斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz,2013) 所言:“尽管市场是支配经济发展最重要的机制,但是市场机制本身并不能保证 有效运行,在这个前提下政府干预可以成为市场机制的一种补充”。凯恩斯经济 学的兴起和被广泛推崇,很大程度上推动了现代国家由税务国向债务国转变。

上世纪90年代至今,我国地方政府通过债务融资吸纳了大量的社会资本,满 足基础设施建设等资金需求,极大推动了经济社会发展。按照政府债务理论,地 方政府举债行为对经济社会发展所发挥的积极作用,并不意味着举债行为的效率 优于市场的自发机制,而是指在某个特定阶段,政府举债作为政府干预的手段弥 补了市场机制的不完备性,使政府行为和市场机制实现了优化配置。现代政府债 务理论既承认政府举债的合理性,更强调举债行为的限定性,认为政府债务规模 过大必然滋长债务风险并损害经济增长,而最优的债务规模应该取决于政府行为 与市场运行的均衡点,显然这需要建立一种秩序或制度安排使政府干预限定在政 府行为的边界内实施。科斯(Coase,1937)的企业理论[2]通过引入交易费用概念 解释了组织机制和市场机制并行的可行性和必要性。类似的,政府行为作为组织 机制降低了交易费用但是同时承担了组织成本,两种成本的边际代替效应确定了 组织机制运行的边界。在涉及地方政府举债行为边界的制度安排中,政府既是制 度制定者和监管者,又是市场运行的参与者,政府自身能否建立约束过度举债的制度安排?哈耶克Hayek1997)的自发秩序理论[3]否定了这种可能性,理论上 政府不可能构建出一种优于市场机制的有效秩序。其次,地方政府举债具有公益 性和经营性的双重属性也难以兼容市场机制,若缺乏具有约束力的外生性制度安 排,政府失灵和外部性必将导致债务风险不断上升。

因此,中央政府既要发挥地方政府举债的积极作用,维持适当的债务规模和 可控的债务风险以保障经济增长和社会发展,更要加强监管,防止地方政府过度 举债导致风险失控。目前我国财政部规定了地方政府债务率和政府负债率的上限, 但是由于地区经济结构和发展水平差异巨大,划定统一的标准非常困难,更有效 的策略应该是从制度安排上降低地方政府过度举债的冲动,理论上中央政府可以 通过制度安排促使地方政府举债的政绩收益与风险成本达成均衡。其次,地方政 府的行为偏好受到政府官员个性特质、制度环境和决策情境等因素的影响,具有 人格化的特征。因此,本研究将地方政府对承担债务风险持有的基本态度定义为 债务风险偏好,分析我国地方政府债务风险偏好的演化机制和演化路径,可以为 当前的地方政府债务管理提供理论参考。

1.1研究背景、问题提出和意义

1.1.1研究背景

近二十年来,我国地方政府债务规模增长迅速,债务风险问题日益凸显。地 方政府债务余额从1996年的0.24万亿增长至2015年的16万亿,年均增长高达 24.73% (图〗-1),而同期GDP和地方公共财政总收入的年均增长率分别为12.53% 和17.64%。特别是2008年至2010年,我国政府实施经济刺激计划,地方政府通 过融资平台急速扩张政府性债务。国家审计署2010年和2013年地方债审计公报 显示:2010年地方政府债务己突破10万亿,2013年6月底增长至17.89万亿。此 后,在中央政府严控之下,地方政府债务规模小幅下调。但是据财政部的统计,

- 截止2015年末仍高达16万亿[ ,部分省市政府债务接近或突破万亿(图1-2)。

我国地方政府债务风险偏好的演化研宄

图1-1我国地方政府性债务余额(1997-2015)⑸
Chartl-1 Local Governments Debt Balances of China (2000-2015)

  我国地方政府债务风险偏好的演化研宄

地区 

图1-2 2015年我国各省市地方政府性债务余额 

Chart 1-2 Government Bebt Balances of China Provinces in 2015

随着债务规模的扩张,地方政府债务风险不断提高。自2008年以来,我国政

府部门杠杆率(政府部门总债务/GDP)和地方政府债务负担率(地方政府债务余 额/GDP)均呈现出快速上涨的态势,截至2015年,分别超过57%和23%,地方 政府债务率(地方政府债务余额/地方财政收入)己超过1〇〇%。因此,从总体上看, 我国地方政府的债务风险己经不容忽视。

我国地方政府债务风险偏好的演化研宄

—地方政府愦务占GDP的比重 _■一政府部门债务占GDP的比重

图1-3我国地方政府债务负担率m
Chart 1-3 China fs Local Government Debt Burden Rate

从地方政府的偾务结构上看,以2010年为例,根据审计署2010年审计公告, 地方政府债务资金主要来源于银行贷款(51%)、延期付款(17%)、BT (11%)、 各类债券(11%)、信托融资(9%)和其他(2%),主要为带息负债,资金成本 较髙。从债务资金投向的分布上看,地方政府债务主要用于市政建设(37%)、土 地收储(17%)、交通设施(14%)、保障性住房(7%)、教科文卫、农林水利、 生态建设和环境保护等(25%),很大一部分资金投向了无直接收益或收益率较低 的公共项目。因此,地方政府未来现金流对偾务的覆盖率不足,存在偿债风险。

地方政府主要通过融资平台筹措债务,债务风险与融资平台密不可分。以158 家地方政府融资平台的2012年财务指标为例(表1-1):融资平台资产运营效率 总体偏低,总资产周转率、流动资产周转率和资产现金回收率的均值分别为0.06、 0.12和0.02;投资回报和偿债能力不足,净资产收益率、总资产收益率和盈余保 障倍数的均值为3.57%、2.49%和0.96。由于地方政府对融资平台债务存在隐性担 保,融资平台的债务风险将转化为地方政府的财政风险。

资源来源:所m/,华泰证券研宄所。

我国地方政府债务风险偏好的演化研宄

图14我国地方政府债务资金来源与投向w
Chartl-4 China's Local Government Debt Source and Investment

 

表1-1我国地方融资平台财务数据估算[9]

Tablel-1 The Estimation of LGFPs5 Financial Data

资产负债类指标(万亿)

损益类指标(万亿)

现金流量类指标(万亿)

资产总额:9.27

营业收入:0.56

经营性现金流净额:0.19

其中:流动资产:4.64

营业成本:0.49

流动现金负偾比率:0.13

负债总额:5.10

营业利润:0.07

资产现金回收率:0.02

其中:流动负债:1.45

利润总额:0.15

盈余现金保障倍数:0.96

所有者权益:4.17

净资产收益率:3.57%

 

资产负债率:55%

总资产拫酬率:2.49%

 

由于地方政府债务扩张与城市化演进密切相关郭庆旺、贾俊雪,2006), 管我国地方政府的债务规模己经处于较高水平,但是从城市化的进程来看,这种 状态仍将长期存在。改革开放以来,我国的城市化快速推进(图1-3),但是与发 达国家相比仍有很大的差距(图14)。在城市化推进过程中,市政、交通等基础 设施供给不足是我国地方政府面临的最大挑战。刘勇、李宪2000)认为:城市 化率提升1%,地方政府每年至少需要新增市政建设投资4200亿元。余池明2001) 认为,我国城市基础设施年投资额将长期保持在GDP3%~4%之间。而地方政府 的自身财力根本无法满足基础设施建设的资金需求,在此情况下,借助政府融资 平台公司筹措债务成为地方政府加快基础设施建设的必然选择王勇等,2004)

[8]资源来源:国家审计署2010年《全国地方政府性偾务审计结果》。

数据采集:根据国家发改委网站公布的158家地方政府融资平台企业2012年企业债券募集说明书整理。

此外,房地产市场的兴起也为地方政府持续扩张债务提供了可行性。1998年,我 国启动住房货币化改革,房地产市场快速兴起,并推动商品房价格和土地价格高 速增长。土地价格的攀升为地方政府带来了巨额的土地收入(图1-5) , 土地收入 成为地方政府最重要的偿债来源。以债务融资推动基础设施建设满足城市化需求, 拉升土地和房地产价格,继而通过土地溢价收益偿还债务,成为地方政府经营城 市的基本模式,也是地方政府偾务规模得以加速扩张的动力。

地方政府以土地融资为主的偾务结构决定了地方政府的偿债能力与房地产市 场和金融市场显著相关,其风险己不局限于财政领域,而是转化为系统风险。基 于此,地方政府债务风险问题引发了中央政府的髙度警惕,对地方政府的举债行 为由变相鼓励转向直接严控。2010年,国务院出台《关于加强地方政府融资平台 公司管理有关问题的通知》,拉开了规范清理地方政府融资平台及其债务的序幕。 2010-2014年,财政部、人民银行和银监会连续五年密集出台针对地方政府债务监 管的文件,对政府性债务实施越来越严格的控制,并严格实施“名单制”管理, 禁止大部分政府融资平台从商业银行获得新增贷款。2014年9月,国务院出台了 《关于加强地方政府性债务管理的意见》,要求规范政府举债的融资机制,限定 政府举偾的方式、范围及用途等。但是,地方政府债务问题的治理是一个长期复 杂的过程,如何有效防控地方政府债务风险己成为学术界广泛关注的热点问题,

数据采集自国家统计局历年统计公拫

我国地方政府债务风险偏好的演化研宄

而研宄债务风险的生成和演化对于债务风险治理显然具有重大的现实意义。

1.1.2问题提出

地方政府债务规模过快增长不仅可以引发地方政府的财政风险和信用危机, 同时可能危及金融稳定。我国的政治体制决定了上级政府对下级政府的债务存在 连带责任,地方政府的债务风险最终将纵向传导至中央政府。因此,地方政府债 务风险的治理问题已成为未来中央政府需要应对的重大课题。由于预算法的限制, 地方政府不能直接筹措债务,需要通过融资平台变相举债。融资平台并不是市场 经营主体,其经营策略及风险状态完全取决于地方政府的经营理念和行为偏好。 换言之,融资平台债务规模的爆发性增长及债务风险的日益凸显不是市场竞争的 结果,而是地方政府的举债行为偏好出现了突变。这种突变必然有其内在规律, 只有挖掘出规律,才能对地方政府债务风险进行预警和治理。

地方政府债务风险生成和演化的外因是经济发展环境和政府财力的变化;其 内因是地方政府债务风险偏好的改变。相对而言,外因易于观测和识别,可以利 用定量经济模型和财务评价方法对宏观经济变动、地方政府综合财力变化进行定 量分析,得到债务风险与经济指标的因果关系,预测债务风险的变动趋势。内因 即地方政府的债务风险偏好则与制度安排和政府官员的行为特质密切相关。

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